Datozen ataletan jasotako informazioaren testuingurua jartzeko, komenigarritzat jo da udal gizarte zerbitzuei dagokienez Euskal Autonomia Erkidegoan ezarritako araudi markoaren elementu nagusiak aurkeztea (soilik deskribapen modura), arreta berezia jarriz Gizarte Zerbitzuei buruzko abenduaren 5eko 12/2008 Legeak ezarritakoari eta berriki onartu eta dagoeneko aipatu ditugun plangintzarako bi testu arautzaileei: Zorroari buruzko dekretua eta Gizarte Zerbitzuen Plan Estrategikoa, Gizarte Zerbitzuen Mapa jaso zuena (aurrerantzean, Mapa deituko diogu). Modu laburrean, duela gutxi onartutako Euskadiko Toki Erakundeei buruzko apirilaren 7ko 2/2016 Legea ere azalduko dugu.
1.2.1.Erkidego mailako araudia: Gizarte Zerbitzuei buruzko Legea, Zorroari buruzko Dekretua eta Gizarte Zerbitzuen Plan Estrategikoa
Jakina denez, Gizarte Zerbitzuei buruzko Legearen 22. artikuluak Euskal Autonomia Erkidego osoak nahitaez bete beharreko prestazio eta zerbitzuen katalogo bat ezarri zuen, eta hiru multzo nagusitan banatu zituen: lehen mailako arretako zerbitzuak, bigarren mailako arretako zerbitzuak eta prestazio ekonomikoak. Legeak ez du zehazten zein diren lehen mailako arretako zerbitzuen ezaugarri zehatzak bigarren mailako arretako zerbitzuekin erkatuta (zerbitzu edo prestazio bakoitzaren ezaugarrien definizioan Zorrari buruzko Dekretura jotzen da) −, baina bai ezarri zuen, 27. artikuluan, lehen mailako arretako zerbitzuak eskaintzea eta betetzea, telelaguntza zerbitzua izan ezik, udalen gizarte zerbitzuei dagokiela, eta bigarren mailako arretako gizarte zerbitzuak eskaintzea eta betetzea, berriz, foru aldundiei dagokiela. Aurrerago azalduko den moduan, eskema hori da Gizarte Zerbitzuen Euskal Sistemaren ezaugarri bereizgarri nagusietako bat, espainiar estatuko gainerako autonomia erkidegoetan dauden sistemekin alderatuta.
Gizarte Zerbitzuei buruzko Legearen 28. artikuluak, hirugarren atalean, lehen mailako arretako gizarte zerbitzuak emateaz gain, udalen gizarte zerbitzuek edo, halakorik badago, udalek sortutako antolakundeak eginkizun hauek izango dituztela ezarri zuen:
- Laguntza teknikoa, eta bereziki: Oinarrizko Gizarte Zerbitzuak beharren lehen balorazioa egin ondoren, beste diagnostiko sakonago bat egitea; arreta pertsonalizatuko planaren ekintzak eta esku-hartzeak garatzea; oinarrizko gizarte zerbitzuak esku hartzen duen guztietan, beti jarduteko irizpide berberak erabili beharra sustatzea; kasuak gainbegiratzea, eta profesionalei prestakuntza eta orientabideak ematea; irizpide teknikoak zehaztea eta beste arreta sistema edo arreta politika publiko batzuekiko koordinazio mahaietan parte hartzea.
- Erabiltzaileari erantzun osoa eta betea emate aldera, kideko edo osagarriak diren beste sistema edo politika publiko batzuekin koordinatzea, lege honetako 45. eta 46. artikuluetan jarritako moduan.
- Lege honen bidez udalen esku uzten diren gainerako eskumenetatik datozen gainerako eginkizunak.
Bestalde, lege horren 29. artikuluak honako xedapen hauek ezarri zituen oinarrizko gizarte zerbitzuei dagokienez:
1.Oinarrizko gizarte-zerbitzua arreta- unitate bat da, polibalentea eta diziplina askotarikoa, udalen gizarte zerbitzuen barruan dago eta herritarrek Gizarte Zerbitzuen Euskal Sistemara iristeko duten lehen sarbidea da.
2.Oinarrizko gizarte zerbitzuaren zeregin nagusia izango da dagokion lurraldean gizarte zerbitzuen bidez erantzuteko moduko zer-nolako beharrak dauden atzematea eta kargu hartzea. Horretarako, bere ardura izango du, dagokion lurralde horretan, Gizarte Zerbitzuen Euskal Sistemaren baitako atal batera nahiz bestera nork noiz joan behar duen koordinatzea eta kudeatzea.
3.Euskal Autonomia Erkidegoko udal guztiek izan behar dute, dela bakoitzak bere kasa edo dela beste udal batzuekin elkar hartuta, oinarrizko gizarte zerbitzu bat.
4.Oinarrizko gizarte zerbitzuak zein lurraldetan lan egin behar duen jakiteko, Euskal Autonomia Erkidegoko Gizarte Zerbitzuen Mapan jasota datozen irizpideak erabiliko dira.
Udalerriaren edo udalerri elkartearen tamainaren arabera, oinarrizko gizarte zerbitzua oinarrizko gizarte zerbitzuen unitatetan bana daiteke, hartara, herritarren beharrei hobeto erantzuteko eta dagokion lurralde osoan lan egin ahal izango duela bermatzeko.
5.Oinarrizko gizarte zerbitzuak agintzen zaizkion lehen mailako arretako gizarte zerbitzuak eskaintzeko lanak egingo ditu, baina, edonola ere, 22. artikuluko 1.1, 1.2, 1.3 eta 1.4 paragrafoetan jasota datozenak beti-beti eskaini beharko ditu. 19. artikuluan arauturik dagoen esku hartzeko oinarrizko prozedura bere lurraldean behar bezala aplikatuko dela bermatzeko ardura ere badu.
6.Oinarrizko gizarte zerbitzuak eginkizun hauek ere izango ditu: a) Gizarte premiei erantzuna emateko orduan zer-nolako trakeskeria edo hutsuneak dauden igartzea; b) Gizarte Zerbitzuei buruzko Informazioko Euskal Sistemaren esparruan, homogeneizatzea eta sistematizazioa lortzeko informazioa osatzea.c) Egin ditzaketen eta berariaz ezartzen zaizkien antzeko beste eginkizun guztiak egitea.
Gizarte Zerbitzuei buruzko Legearen 27. artikuluak, bidenabar, azaldu zuenez (3. puntua), Euskal Autonomia Erkidegoko Gizarte Zerbitzuen Mapan jasotako Gizarte Zerbitzuen Euskal Sistemaren ezarpena aintzat hartuko da aurreko paragrafoan aipatutako lehen eta bigarren mailako arretako zerbitzuak emateko eta hornitzeko. Legea onartu eta handik zazpi urtera (bertan urtebeteko epea ezarri zen prestatzeko) Gizarte Zerbitzuen Erakundeen arteko Organoak onartuta, Euskal Autonomia Erkidegoko Gizarte Zerbitzuen Mapa da, Zorroari buruzko Dekretuarekin batera, udal gizarte zerbitzuak hedatzeko benetako ibilbide orria.
Horrekin bat etorriz, jarraian udal gizarte zerbitzuak egituratzeko garrantzitsutzat jo diren elementu nagusiak aztertuko dira: Gizarte Zerbitzuen Mapan lurralde antolaketarako eta arretako gutxieneko mailak ezartzeko ezarritako irizpideak; Gizarte Zerbitzuei buruzko Legean eta mapan ezarritakoak baliabideak modu bateratuan planifikatzeko eta artikulatzeko; Zorroari buruzko Dekretuan ezarritakoak lehen mailako eta bigarren mailako arretako baliabideak mugatzeko. Bukatzeko, sistemaren gobernantzari buruzko zenbait alderdi ere jaso dira.
A.Lurralde mailako antolaketa eta arretaren gutxieneko mailak
Lurralde mailako antolaketari eta arretaren gutxieneko mailei dagokienez, legearen garapenean Mapak ezartzen duen markoa, modu laburrean esanda, hauxe da:
- Eskubide subjektiboa. Euskal administrazioek, 2016ko abenduaren 25etik aurrera, zenbait zerbitzu eta prestazioetarako sarbidea eskubide subjektibo gisa bermatu beharko dute, Maparen beraren aurreikuspenak egokiak diren ala ez aintzat hartu gabe, Zerbitzu Publikoari Lotutako Prestazioa (ZPLP) izanik, menpekotasunaren arretaren esparruan, pertsona bakoitzari eskubidez dagokion zerbitzuaren horniduraren baliabide alternatibo bakar gisa.
- Gutxieneko estaldura mailak. Mapak bi urrats planteatzen ditu babes maila homogeneoak sustatzeko (onartutako testuaren arabera, horrek esan nahi du “arreta-maila (estaldura) antzekoak baina ez berdin-berdinak lortzeko aurrera egin behar dela, zeren gizarte-zerbitzuen premian eta eskarian eragiten duten faktore demografikoek, sozialek... (zahartzea, migrazio-saldoa, krisiaren inpaktu soziala, babes formalaren eta informalaren arteko oreka, gune bakoitzean aldez aurretik dagoen arreta-sarearen ezaugarriak...) joera komunak baitituzte Euskadi osoan, baina bai eta aldeak ere Lurralde Historikoen artean edo herrien artean: a) bermatu egin behar da 2017an (2017/01/01) zerbitzu eta prestazio ekonomiko guztiak gutxienez %80ko mailan egongo direla, Euskal Autonomia Erkidegoaren batez besteko estaldurari dagokionez; b) eta 2020an (2020/01/01) gutxienez %85eko mailan. Horretarako, mapak bi estaldura maila ezarri zituen, goi maila eta gutxieneko maila: Gutxieneko mailari dagozkion estaldurak “bermatuta egon behar dira 2017an lurralde historikoko mailan”; goi mailako estaldurei dagokienez, berriz, “lortzen saiatu behar gara”.
- Lurralde mailako antolaketa. Gizarte Zerbitzuei buruzko Legean ezarritako deszentralizazio eta gertuko irizpideekin bat etorriz, Maparen helburua da zentroek lurraldean daukaten hedapena nahikoa izatea, hutsunerik gabe (zonalde batean zentrorik ez egotea edo estaldura nahikorik ez izatea), hain zuzen ere, zerbitzu bat ematea ezinezko izatea eragingo duen hutsunerik gabe, edo zerbitzua dagokion gertutasunik gabe ematea eragingo duen hutsunerik gabe, “zerbitzuak lurraldean finkatzeko irizpide aproposenak” kontuan izanik. Horretarako, zerbitzu edo zentro bakoitzari gertutasun maila jakin bat eman zaio –zerbitzu zentralizatuak eta hurbiltasun maila txiki, ertain, handi eta oso handiko zerbitzuak−. Hurbiltasun maila horietako bakoitzari eremu geografiko zehatz bat eman zaio –lurralde historikoa edo autonomia erkidegoa zerbitzu zentralizatuen kasuan, eta lau hurbiltasun mailen arteko bakoitzari sektorea, eskualdea, area eta udalerria edo udalerri elkartea−. Eskualde kasuetan salbu, lurralde mugarte horietako bakoitza populazio bolumen zehatz batzuei dagokio.
Maparen testuarekin bat etorriz, “biztanleria eremuak dira –ez mugapen geografikoak–zerbitzuak ezartzeko biztanleriari dagozkion irizpide egokienak. Biztanleria eremuak zera dira, zerbitzu bat emateko ardura duen erakundeak zentroa non kokatu erabakitzeko garaian aintzat behar duen biztanleria-bolumena (ez mugape geografikoak), nahiz eta erakundeak mugapen geografikorik ezarri ez (edo hemen proposatu ditugunaz bestelakoak ezarri). Mugapen geografikoak, ordea, mugape geografikoak dira eta, kasu askotan, aldez aurretik finkatuta daude –hala nola, udalerriak, eskualdeak edo Lurralde Historikoa–”.
Mapak lehen mailako arretako zerbitzu ugariei esleitzen dien biztanleria eremuak honako hauek dira:
•Gizarte Zerbitzuei buruzko Legeak ezarritakoarekin bat etorriz, oinarrizko gizarte zerbitzuak emateko (Katalogoko 1.1, 1.2, 1.3 eta 1.4) biztanleriari dagozkion irizpide egokienak oinarrizko eremuari dagozkio; 5.000 biztanleko populazio esparru bat hartu behar du, edo landa eremuak direnean edo bereziki sakabanatutakoak, 3.000 biztanleko populazioa hartu behar du; populazio hori udalerri bakarrekoa edo batzuetakoa izan daiteke (Gizarte Zerbitzuei buruzko Legearen 36.2 artikulua). Maparen testuaren arabera, horrek esan nahi du udalerriek (oinarrizko eremuak) biztanleriaren bolumen horiek aintzat hartu behar dituztela, mugakide izateaz gain, zerbitzuak emateko multzokatzen badira eta hori egitea beharrezkoa izango litzateke, gutxienez, biztanleriaren bolumen horietara iritsi arte (“oinarrizko jardun-eremuak 5.000 biztanlekoa izan beharko du…”). Baina ez du esan nahi oinarrizko gizarte zerbitzu bat edo oinarrizko gizarte unitate bat bermatu behar denik, talde eta ekipamendu deszentralizaturik gabe, oinarrizko eremu bakoitzeko. Mapak gehitu zuen tokiko entitate bakoitzak oinarrizko gizarte zerbitzu (OGZ) bat eta, hala badagokio, beharrezkotzat jotako oinarrizko gizarte unitateak (OGU) izango dituela.
•Eguneko, gaueko eta lehen mailako arretako zentroak, bazterketaren esparruan, erdi mailako gertutasunekoak dira, eta biztanleriari dagokion irizpide egokia eskualde mailakoa da.
•Lehen mailako arretako gainerako zerbitzuak, hau da, eguneko arreta zerbitzuak eta lehen mailako arretako alojamendu zerbitzuak pertsona nagusientzat, baita emakumeentzako alojamendu zerbitzuak ere, hurbiltasun maila altukoak dira, eta mugapen geografiko aproposa, ostera, areakoa da; esan bezala, gehienetan udalaz gaindiko izaeradun lurralde mailako unitate bat izaten da, gertutasun altua eskatzen duten zerbitzuen lurralde esparrua zedarritzeko diseinatutakoa eta tamaina ertaineko populazio eremuetan oinarrizko zonak biltzeko. Zerbitzu horiek, horrenbestez, 15.000 eta 50.000 biztanle arteko populazio eremuetan kokatzeko ahalegina egin behar da. Mapak ezarri zuen eremu hori oinarrizko bi zona edo gehiago batuz defini daitekeela, eta zerbitzuak emateko multzokatzen diren udalerriak mugakideak izatea komeni da.
- Maparen izaera loteslea. Gizarte zerbitzuen maparen testuaren arabera, bertako xedapenak lotesleak dira soilik alderdi batzuetan; gainerakoak arreta maila “egokiak” adierazteko orientabideak eta gomendioak dira. Horren haritik, neurri batean aurkakoak diren bi orientazio uztartu nahi ditu mapak: a) EAEn eta lurralde historiko bakoitzean zerbitzu eta prestazioen sarearen garapen homogeneoagoa lortzeko bidean aurrera egitea, GZESa unibertsalizatzeko helburuarekin modu koherentean, prestazio eta zerbitzuak jasotzeko eskubidea eskubidearen titular diren guztiei bermatuta, eta oreka eta homogeneotasuna ahalbidetuta lurraldeen artean; eta b) aldi berean, erakunde bakoitzak bere helburuak lurralde bakoitzaren errealitatera (premien, biztanleriaren lurralde banaketaren, aldez aurretik dagoen baliabide sarearen ezaugarrien eta abarren arabera) egokitzeko duen gaitasunari eustea, eta unibertsaltasunaren, berdintasunaren, ekitatearen eta hurbiltasunaren printzipioekin batera, GZESa eta gizarte zerbitzuen planifikazioa arautu behar dituzten beste printzipio batzuk betetzea.
Horren haritik, lurralde antolaketari dagokionez, udal eta foru autonomia errespetatzea nabarmentzen da, finkatu baita “GZESaren unibertsalizazioan aurrera egiteko funtsezko alderdia da zerbitzuak lurraldean hedatzea, bai eta zerbitzu eta prestazio ekonomikoak jasotzeko eskubidea dutenei benetan jasotzeko aukera bermatzea ere (horretan ere badu eragina). Hori, lurralde bakoitzeko (Lurralde Historia izan daiteke, edo bestela, Foru Aldundiak eta TokiErakundeek jarduten duten bestelako mugape geografikoak) errealitatera egokitzeko egin beharreko egokitzapenak alde batera utzi gabe) eta eraginkortasunaren, baliabideak baliatzearen eta ekimen pribatuarekin lankidetzan jardutearen printzipioei ere erreparatuta arreta-sarearen plangintzan eta hedapenean (ildo beretik, lehendik ere badiren baliabideak baliatuta)”. Ikuspuntu horretatik, testuan nabarmentzen da Maparen plangintza tresna bat dela, eta“zentroak gaituko direla betiere zentroen behar besteko okupazioa bermatzea ahalbidetuko duten premia eta eskaria baldin badaude”. Horrez gain, Mapan adierazi zenez, ezarritako muga geografikoei dagokienez, “hauek ere orientabide edo gomendioak dira, erakunde bakoitzak autonomia baitu mugapenak finkatzeko, eta Euskal Autonomia Erkidegoaren Mapa erakunde bakoitzak ezartzen dituenen arabera egokitu beharko da”.
Xedapen horien ondorio argiena da, hain zuzen ere, ezarritako gutxieneko estaldurak ez direla nahitaez aplikatu behar zerbitzu bakoitza emateko egokitzat jotako lurralde eremuetan, eta nahikoa izan daitekeela lurralde multzo mailan bermatuz gero. Horren haritik, Mapan honako hau adierazi zen: “zentro mota bat biztanleria-eremu jakin batean kokatzeko gomendioa egiteak zera esan nahiko luke:
a)Lurralde Historikoan ez dela egongo ezein eremu biztanleriaren bolumena handiagoa izanik mota horretako zentro bat, gutxienez, ez duenik. Irizpidea betetzen ote den baloratzeko, Lurralde Historikoa mugapen geografiko zehatzetan banatu daiteke, eta mugapen horietan irizpidea bete egin behar da edo, gutxienez, betetze-maila baloratu behar da, betiere erreferentziatzat hartuta Lurralde Historikoko Oinarrizko Gizarte Zerbitzu bakoitza (noranzko guztietan).
b)Pertsona batek zentro mota hori eskura izan dezakeela biztanleriaren bolumen jakin bat gainditzen ez duen eremu batean. Irizpidea betetzen ote den baloratzeko, adibidez, dagokion Oinarrizko Gizarte Zerbitzua hartu beharko da erreferentziatzat, berriro ere, edo bestela, zegokiokeena, egoitza zentro batean sartu behar badu (noranzko guztietan)”.
Nolanahi ere, Mapak nabarmentzen duenez, “irizpide horiek orientagarri dira, eta erakunde arduradunek aintzat hartu beharko lituzkete euren eskumeneko zentroen sarea lurraldean hedatzeko garaian. Plangintza horretan, erakundeek beste hainbat printzipio ere izan behar dituzte kontuan; hala nola, baliabideak kudeatu eta baliatzeko garaian eraginkor izateko printzipioa, baina irizpide (biztanleria eremua) horien arabera egokitzeak ez du eragin behar, inolaz ere, beste baliabide bat gaitzea, eratorritako eta artatu gabeko eskari nahikorik ez baldin badago, baliabidea behar beste okupatuko dela bermatzeko adina”.
- Memoria ekonomikoa eta finantzaketa. Sistema unibertsalizatzeko unean erakunde maila bakoitzerako aurreikusitako gastu publikoa kalkulatzeaz gain, Gizarte Zerbitzuen Plan Estrategikoaren Memoria Ekonomikoak (Mapa Autonomikotik eratorritakoa) mapan jasotako zerbitzuen finantzaketari buruzko zenbait zehaztasun ere baditu. Horren haritik, bi xedapen interesgarri finkatu ziren: Batetik, Mapak abiapuntutzat duen oinarria “2017tik aurrera, administrazio bakoitzari esleitzea, legean xedatzen den eskumen araubideari jarraikiz, bere eskumeneko zerbitzu eta prestazioak edo laguntza ekonomikoak finantzatzeko erantzukizuna, finantzaketa pribaturik eta beste euskal administrazio publiko batzuetan gizarte zerbitzuen arloko erantzukizuna duten sailetatik datorren finantzaketarik gabe”. Bestalde, Mapak aurreikusten duenez, “2015/12/31 baino lehen, Finantza Publikoen Euskal Kontseiluaren erabaki bidez, Zorroari buruzko Dekretuaren bigarren xedapen gehigarrian horretarako aurreikusitakoari jarraikiz, GZESa hedatzeko finantza-lankidetzarako formula bat (“funts” bat) eratzea aurreikusi da, eredu komunitarioaren eta lehen mailako arretaren garapenari, bereziki, laguntzearren”. Funts horren sorrera, halaber, gizarte zerbitzuen Zorroari buruzko Dekretuan jaso zen.
B.Egituratze, koordinazio eta plangintza bateratua
Udal gizarte zerbitzuen funtzionamendurako alderdi honek duen garrantzia kontuan hartuta, ezinbestekoa da, halaber, Gizarte Zerbitzuen Mapa eta Legeko xedapenak adieraztea, gizarte zerbitzuen esparruko koordinazio ibilbideei dagokienez, baita zerbitzuak modu partekatuan kudeatu eta mankomunizatzeko formulak sustatzea ere. Horren haritik, Gizarte Zerbitzuei buruzko Legeak honako xedapen hauek ezarri zituen:
- Besteak beste, Legearen 40. artikuluak Eusko Jaurlaritzari esleitu zion “Euskadiko Autonomia Erkidegoan gizarte-zerbitzuen planifikazioa egitea –bai Gizarte Zerbitzuen Plan Estrategikoaren barruan bai eta kasuan kasu prestatuko diren plan sektorial eta plan berezietan ere–, batetik, lehentasunak zehazteko eta, bestetik, Lege honetan arau-tutako eskubideak Autonomia Erkidego osoan benetan gauzatzeko beharrezko diren zerbitzu eta prestazioak maila homogeneoan emango direla bermatzeko, foru aldundiekin eta udalekin koordinatuta”. Artikulu horrek berak, gainera, Eusko Jaurlaritzari esleitu zion “Gizarte Zerbitzuen Euskal Sistemaren koordinazio orokorra, prestazioak eta zerbitzuak Euskadiko lurralde osoan orekaturik garatu daitezen, hartara, haietara iristeko aukerak homogeneoak izan daitezen. Eta, beste alde batetik, gizarte-zerbitzuen beren eta gizarte-ongizatearekin zerikusi zuzena duten sistema eta politika publikoen artean koordinaturik jarduteko bideak zabaltzea, sistema-politika horiek eskumenak dituzten lurraldean jardun beharra dagoenerako, batez ere honako hauekin: osasun-zerbitzuak, hezkuntzakoak, etxebizitzakoak, enplegukoak eta diru-sarrerak eta gizarteratzea bermatzekoa”.
- Horrez gain,41. artikuluak foru aldundien esku utzi zuen bere eskumenekoak diren zerbitzuak antolatu eta emateko eskumenaz gain, “geografia-hurbiltasuna eta baliabideak ahalik eta zuzenen erabili beharra gogoan harturik –printzipioak baitira–, mankomunitateak edo beste udal-elkarte batzuk osatzeko sustapen-lana eta bultzada, gizarte-zerbitzuak eskaintzeko”.
- Gizarte zerbitzuen Mapak udalei eta aldundiei ematen die beraien eskumeneko zerbitzuak planifikatzeko ardura, Mapan bertan adierazitako irizpideekin bat etorriz. Horregatik, entitate horiek egindako plangintzak haien eskumeneko zentroak beraien ardurapeko eremuko zona zehatzetan banatuko ditu zentroak (foru eta tokiko administrazioen eskumena da aipatutako mugarte geografiko horiek hartzea, Legearen 36.5 artikuluan aurreikusitakoarekin bat etorriz), geografikoki zehaztasunez identifikatutakoa eta zerbitzuak ezartze aldera kokapen onenak ebazteko biztanleria irizpideei erreparatuz (36.4 artikulua). Horren haritik, Mapak berak azaldu duenez, “Foru Aldundiak –tokiko erakundeekin lankidetzan eta erakunde bakoitzaren autonomia errespetatuta– Lurralde Historikoko Gizarte Zerbitzuen Mapa egiteko prozesuan buru izan daitezke; mapa horretan, foru- nahiz udal-eskumeneko baliabideak sartu behar dira eta zentroak lurraldean hedatzeko proposamena ere egin beharko da”.
- Mapa autonomikoaren testuak, ildo beretik, honako hau esan zuen: “lurralde Historikoko Gizarte Zerbitzuen Mapan foru eskumeneko baliabideak ez ezik, udal eskumeneko baliabideak ere sartuko dira”. Prestatze aldera, “Udalek eta Foru Aldundiek Lurralde Historiko bakoitzeko zerbitzu eta prestazioan sarea antolatzen (plangintza, kudeaketa eta ebaluazioa) lagunduko dutela aurreikusten da, betiere erakunde bakoitzaren autonomia errespetatuta; hartara, EAEko Gizarte Zerbitzuaren mapari erantsiko zaion mapa ados jarrita ezarri ahal izango dute. Foru Aldundi bakoitzak sarea planifikatzeko eta Mapa egiteko prozesua bideratuko du, bai eta beste prozesu batzuk ere, udalentzat lagungarri izan badaitezke zerbitzuen sarea hedatzeko; hala nola, mankomunitateak edo bestelako udal elkarteak eratzea”.
Kasuan kasuko lurralde mapak modu bateratuan planifikatzeko gaiaz haratago, komenigarria da halaber (azterketa kualitatiboko edukietako batzuk zein txosten honetako gomendioak testuinguruan jartzeko), udal gizarte zerbitzuen funtzionamenduari dagokionez lau gai garrantzitsuari buruzko legearen zenbait xedapen gogoratzea, baita Gizarte Zerbitzuen Euskal Sistema benetako sistema gisa eratze aldera ere: kasu erantzukizuneko eta esku-hartzeko prozedura, zerbitzuetara sarbidea izateko prozedura, deribazio protokoloak eta baliabideak modu partekatuan hornitzeko eta kudeatzeko ezarritako aukerak.
Esku hartzeko prozedurari dagokionez, Gizarte Zerbitzuei buruzko Legearen 19. artikuluak hauxe ezarri zuen: “prozeduraren hasierako fasean, ardura oinarrizko gizarte-zerbitzuko gizarte-langile batena izango da. Erreferentziako profesional modura jardungo du, non eta ez den irizten, esku-hartzea den modukoa dela-eta, egokiagoa dela beste era bateko profesional batek hartzea erreferentzia-lan hori bere gain. Halakoetan, edonola ere, udalen gizarte-zerbitzuetako beste profesional batzuek ere lagunduko eta parte hartuko dute”. Artikulu berberak honako hau gaineratu zuen: “eman beharreko laguntza handia dela-eta hala egitea komeni bada, erreferentziako profesionalak dena delako kasuaren ardura bigarren mailako arretako gizarte zerbitzuetako profesionalen baten esku utz dezake. Momentu horretatik aurrera, beste profesional horrek hartuko du dena delako kasua koordinatzeko ardura, baina, edonola ere, jatorrizko oinarrizko gizarte zerbitzuan erreferentzia-lanak egin zituen hori jakinaren gainean eduki beharko du, ea kasuak zer-nolako bilakaera duen, batez ere hark beste arreta-esparru batzuetan oraindik pertsona erabiltzailearekin edo familiarekin harremanik baldin badu”.<
Gizarte zerbitzuen Katalogoa osatzen duten zerbitzuetara sarbidea izateko prozedura arautzeari dagokionez, Zorroari buruzko Dekretuko 17. artikuluak hauxe ezarri zuen: “Oro har, Prestazio eta Zerbitzuaren Zorroaren prestazioak, laguntzak eta zerbitzuak lortzeko, interesdunek beren bizilekuari dagokion Oinarrizko Gizarte Zerbitzura jo behar dute, zuzenean lortzen diren zerbitzu gisa definituta dauden zerbitzuen kasuan izan ezik”. Eskaria planteatu ondoren, oinarrizko gizarte zerbitzuetako profesional batek beharrizanen balorazio bat egingo du, eta, hala badagokio, baita hasierako gizarte diagnostikoa (18.1 artikulua) ere. Udalaren Gizarte Zerbitzuaren ustez ezinbestekoa bada mendetasuna, ezgaitasuna, bazterkeria eta babesgabetasuna balioesteko eta diagnostikatzeko Foru Zerbitzuaren balioespena eta/edo gizarte diagnostikoa egitea, balorazio eskaera bat igorriko da; foru administrazioak balorazio espezializatua egingo du eta, eta, hala badagokio, diagnostiko espezializatua, eta, haietatik ateratzen diren emaitzen arabera, eskatzaileak lortzeko aukera izango duen prestazio ekonomikoen eta/edo zerbitzuen sorta ezarriko du, horretarako, premiei erantzuteko egokientzat hartzen dituen bigarren mailako arretako baliabidea edo baliabide-konbinazioa (zerbitzuak eta/edo prestazio ekonomikoak) zehaztuko du (19. artikulua, lehenengo eta bigarren atalak). Zorroak, gainera, Gizarte Zerbitzuei buruzko Legearen 19.4 artikuluko a) letran eta 30.2 artikuluan aurreikusitakoari jarraiki, honako hau xedatu zuen: “esku hartzeko eskatu zaien beste administrazio publiko batzuek hartutako erabakiak –eta bereziki balioespen eta diagnostiko espezializatuaren ardura duten profesionalek hartutako erabakiak–, dagozkien administrazio-organoen bitartez eman direnak, lotesleak izango dira erreferentziazko profesionalarentzat (kasuaz arduratu denarentzat) haien mendekoa den prestazioa edo zerbitzua lortzeko baimena ematea edo ukatzea erabaki behar dutenean”.
Beste alde batetik, Zorroari buruzko Dekretuan ezarri zenez, “bideratze protokoloak diseinatuko ditu arreta egoeran eta premian izandako aldaketak direla medio maila batetik bestera igarotzea eskatzen duten kasuetarako” (34.1 artikulua). Arreta maila batean ematea egokiagoa denean beste arreta maila bateko eguneko zerbitzuetan, gaueko zerbitzuetan edo egoitza zerbitzuetan ez jarraitzeko eta, horri lotuta, plazen luzaroko okupazio desegokia saihesteko, protokolo horiek ezarriko dute, lekualdaketa egokia dela egiaztatu ondoren, lekualdaketa hori gehienez ere hiru hilabeteko aldi batean egitea (34.3 artikulua). Protokolo horiek, halaber, konpentsazio ekonomikorako formula bat izan beharko dute, arreta eman beharko lukeen administrazioak arreta benetan ematen ari den administrazioaren kostua finantzatuko duela bermatzeko, aldi hori igaro ondoren (34.4 artikulua).
Aldi berean, Zorroari buruzko Dekretuko 9. artikuluko bigarren atalak ezarri zuen zorroko prestazioak jaso ahal izateko “eskaera egiten den egunean erroldatuta egon behar dela zerbitzuak emango dituen tokiko erakundeari dagokion udalerrian edo erakunde hari dagokion lurraldeko udalerri batean, tokiko erakunde batek ematen dituenak lortzeko”. Elementu garrantzitsu bat da sistema artikulatzeko eta lurralde mailan antolatzeko, ulertzen baita gizarte zerbitzuen eremu edo eskualde batek hartzen duen lurraldean erroldatutako pertsona guztiek sarbidea izan behar dutela eremu horretan existitzen diren gaueko harrera baliabideetara, alojamendu eta eguneko arretako baliabideetara, alde batera utzita baliabidea zein udalerritan dagoen kokatuta eta, are gehiago, zein udalerrik finantzatu duen; horrek, argi dagoenez, eremu hori osatzen duten tokiko administrazioak edo eskualdeak derrigortu beharko lituzke beharrezko kofinantzaketa eta kolaborazio hitzarmenak sinatzera .
Baliabideak modu partekatuan emateko edo kudeatzeko aukerari dagokionez, Gizarte Zerbitzuei buruzko Legeak, udalei dagokienez, honako hau ezarri zuen: “ardurapean dituzten gizarte zerbitzuak hobeto eskaintze aldera hala egin behar dutela uste baldin badute, udalek elkarren artean elkartzeko aukera ere badute. Halakoetan, udalek sortzen duten antolakundearen eskuetan utziko dituzte lege honen bidez jaso behar dituzten eskumenak” (28.2 artikulua). Zentzu zabalagoan, Zorroari buruzko Dekretuak honako hau ezarri zuen: “kudeaketa publikoaren arreta, efikazia eta eraginkortasuna hobetzeko asmoz, euskal administrazio publikoek agindu ahal izango dute beren eskumeneko zerbitzuak ematea ordenamendu juridikoan aurreikusitako tresnak erabiliz” (3.2 artikulua).
Azkenik, Gizarte Zerbitzuen Mapa aztertzerakoan adierazi bezala, Zorroari buruzko Dekretuko bigarren xedapen gehigarriak honako hau ezarri zuen: “Dekretu honetako prestazio eta zerbitzu berriak edo gutxi samar garatutakoak emateko finantzaketa egokia bermatzeko eta 2015eko abenduaren 31 baino lehen, Administrazio Publiko eskudunek, Finantza Publikoen Euskal Kontseiluan, eraginkorrenak izango direla uste diren finantza-lankidetzako formulak adostuko dituzte, betiere Gizarte Zerbitzuei buruzko abenduaren 5eko 12/2008 Legearen 56. artikuluan eta hirugarren xedapen iragankorrean aurreikusitakoaren arabera eta haietan aurreikusitakoa garatzeko”.
C.Lehen eta bigarren mailako arretaren mugak Zorroari buruzko Dekretuan
Gizarte Zerbitzuen Plan Estrategikoko Maparekin batera, Gizarte Zerbitzuen Zorroari buruzko Dekretuak oinarrizko zutabea eratzen du Gizarte Zerbitzuen Euskal Sistemaren zerbitzuak eta prestazioak hedatzea arautzeko. Zorroari buruzko Dekretua aztertzeak zentzua dauka udal gizarte zerbitzuak hedatzea arautzen duen araudi markoa deskribatzerakoan, funtsean, ikuspuntu batetik: Gizarte Zerbitzuei buruzko Legeak ez du definitu katalogoko zerbitzu eta prestazioen eduki zehatza, eta definizio zehatzak dekretu honetara garamatza, udal eskumeneko zerbitzuak (lehen mailako arretakoak), eta foru eskumeneko zerbitzuak (bigarren mailako arretakoak) zein diren zehaztera mugatzen da. Zerbitzu bakoitzaren definizio zehatza funtsezkoa da zerbitzu bakoitza eska dezakeen publikoa ezagutzeko, horien ezaugarriak definitzeko eta lehen mailako arretako eta bigarren mailako arretako zerbitzuen arteko muga zehazteko.
Azken gai hori bereziki garrantzitsua da aintzat hartzen badugu, katalogoko egiturarekin bat etorriz, kasu batzuetan ematen den zerbitzua eskumenen maila bakarrari badagokio ere (ez dago, esaterako, foru eskumeneko etxez etxeko laguntza zerbitzurik edota udal eskumeneko adopzioa laguntzeko zerbitzurik), kasu askotan sistema bikoitza ezartzen dela; horren bitartez, zerbitzu bera bi erakunde mailari dagokie, eta zerbitzua bereizten da ematen duen beharrizan edo kontingentzia maila, arretaren intentsitatea, esku-hartze maila, eskari maila edota artatu daitezkeen herritarrak kontuan hartuta.
Zein dira, Zorroari buruzko Dekretuaren arabera, lehen mailako eta bigarren mailako arreta bereizteko irizpideak? Hau da, nola identifika daiteke egoitza zerbitzu bat edo eguneko arretako zerbitzu bat lehen mailako arretako zerbitzua edo bigarren mailako arretako zerbitzua ematen ari dela? Egia da legeak, dirudienez, balorazio diagnostikotik abiatuta ezarritako mendekotasun, babesgabetasun edo bazterketa egoeraren larritasunari dagokion irizpidearen alde egiten duela; hala ere, ezin da esan irizpide bereizgarri bakarra dagoenik, eta zerbitzu desberdinetarako hainbat irizpide ezarri dira; irizpide horiek kontuan hartzen dituzte egoeraren larritasuna, esku-hartzearen iraupena, arretaren intentsitatea, espezializatutako langileen presentzia eta, bazterketa egoeran edo arriskuan dauden pertsonei zuzendutako zerbitzuen kasuan, arazoaren kontzientzia edo exijentzia maila edo zerbitzuen erabiltzaile potentzialek aldatzeko erakutsitako motibazioa.
Modu laburbilduan, Zorroari buruzko Dekretuan planteatutako irizpide mugatzaileak honako hauek dira zerbitzu mota desberdinetarako:
Lehen mailako arreta |
Bigarren mailako arreta |
|
Gizarte- eta hezkuntza-arloan eta/edo arlo psikosozialean esku hartzea babesgabetasun egoeretan |
- Gizarte eta hezkuntza arloan eta arlo psikosozialean esku hartzeko zerbitzua |
- Familiekin gizarte eta hezkuntza arloan eta arlo psikosozialean esku hartzeko zerbitzua (2.7.3.1) babesgabetasun egoera larrian dauden kideek (adingabeak edo adin nagusikoak) osatutako bizikidetzako unitate edo familia unitateei zuzenduta dago, genero indarkeriako egoerei aurre egin behar dieten kasuak barne. Zerbitzuak artikula ditzakeen esku-hartzeak bakarka, familiakoak edo taldeka izan daitezke, eta familiaren etxean (etxeko eta familia hezkuntza) zein bertatik kanpo eman daiteke, esku-hartze psikosozialaren eta/edo, hala badagokio, terapeutikoaren bitartez. |
Adinekoentzako eguneko arreta |
- Pertsona nagusientzako eguneko arreta zerbitzua (1.7) I. mailako edo mendetasun arriskua daukaten pertsona nagusiei zuzenduta dago (25 eta 39 arteko puntuazioa Mendekotasunaren Balorazio Baremoan). Intentsitate baxuko zerbitzu gisa ezarri da. Beharrezko langile motari dagokionez. |
- Autonomia mugatuak eragindako premiei erantzuteko eguneko zerbitzua edo zentroa (2.2.1) mendetasun egoeran dauden pertsona nagusiei zuzenduta dago (Mendekotasunaren Balorazio Baremoan 39etik gora) eta aldi baterako zerbitzu edo zerbitzu iraunkor gisa definitzen da, intentsitate ertain edo altukoa; langile zaintzaileak, osasun eta erizaintza arloko zerbitzua eta diziplina anitzeko taldearen babesa beharrezkoa da uneoro. |
Eguneko arreta babesgabetasun egoeretan |
- Eguneko arreta zerbitzua (1.7) gizarteratze esparruan bazterketa egoeran dauden pertsonei zuzenduta dago. Intentsitate baxuko zerbitzu gisa ezarri da, higiene eta elikadurari dagozkion oinarrizko premiak betetzera bideratutakoa. Ez da ezarri zerbitzu hauen eskaera mailari dagokion baldintza edo eskakizunik. |
- Gizarteratze-premiei erantzuteko eguneko zerbitzua edo zentroa (2.2.3) intentsitate ertaineko edo altuko zerbitzuak behar dituzten bazterketa egoeran dauden pertsonei zuzenduta dago. Eskaera baxu, ertain edo altuko zerbitzu gisa definitu den arren, sarbide betekizun gisa ezarri da egoerari dagokionez kontzientziatuta eta aldatzeko motibatuta egotea. |
Gaueko harrera babesgabetasun egoeretan |
- Gaueko harrera zentroak (1.8) bazterketa egoeran dauden pertsonei zuzenduta daude. Iraupen labur eta babes intentsitate baxuko zerbitzu gisa ezarri da, gaua igarotzeko instalazioak behar dituzten pertsonentzat, salbu eta inguruabar edo premia bereziak baldin badaude. |
- Gizarteratze-premiei erantzuteko gaueko harrera-zentroa (2.3.2) gizarte bazterketa egoeran dauden pertsonei zuzenduta dago, gaua igaro eta oinarrizko beharrizanak estaltzeko leku bat behar badute baina lehen mailako arretako gau harrerako zerbitzuan ezin badituzte hartu beharrizan edo ezaugarri bereziak dituztelako (bereziki, jarrera nahasmenduak, duela gutxi ospitale alta jaso izana eta laguntza behar dutenean edo abstinentzia sindromea dutenean). Eskaera baxuko eta laguntza intentsitate ertain eta altuko zerbitzuak dira, artatzen diren pertsonen ezaugarri eta premia bereziak direla-eta. |
Adinekoen ostatu zerbitzua |
- - Tutoretzapeko apartamentuak (1.9.3) iraupen luzeko zerbitzu edo zerbitzu iraunkor gisa konfiguratu dira, intentsitate baxukoak eta horretara nahitaez atxikita egon behar ez den langileen laguntzarekin. Tutoretzapeko apartamentuek etxebizitza autonomo ugari biltzen dituzte, diseinu funtzionala daukate, apartamentua eta zerbitzu komunak. Mendetasun egoeran dauden pertsona nagusiei dago zuzenduta (I. maila), intentsitate baxuko zerbitzuak behar badituzte. - Etxebizitza komunitarioa (1.9.4) izaera kolektiboa daukan ekipamendu bat da, laguntza intentsitate baxua dauka eta horri atxikitako langile profesionalak. Mendetasun egoeran dauden pertsona nagusiei dago zuzenduta (I. maila), intentsitate baxuko zerbitzuak behar badituzte. |
- Adinduentzako egoitza-zentroak (2.4.1) ohiko etxebizitza edo etxebizitza iraunkor gisa balio duten zentroak dira, eta, hala badagokio, aldi baterako dira, II. eta III. mailetako mendetasun egoeran dauden pertsona nagusientzako (eta salbuespen gisa baita I. mailan daudenentzako ere), haien premiak ezin badituzte beraien ohiko inguruan bete, edo izaera arinagoa daukaten ostatu alternatibetan, intentsitate handiagoko laguntza behar dutelako; zentro hauetan arreta integrala eta jarraitua eskaintzen da. Intentsitate altuko zentro hauek honako hau bermatzen dute: a) zaintzaileen etengabeko presentzia -24 ordu egunean-; b) erizaintza eta mediku zerbitzua izatea; c) diziplina anitzeko profesionalen talde baten laguntza, arreta integrala emateko profil egokiak dituztenak, ongizate fisiko, psikologiko eta sozialera orientatuta. |
Ostatu zerbitzua babesgabetasun egoeretan |
- Baztertuak izateko arriskuan dauden pertsonentzako tutoretzapeko etxebizitza (1.9.2) egonaldi labur edo ertaineko zerbitzu gisa definitu da, laguntza intentsitate baxukoa; zentroan ez dago langilerik uneoro, eta bazterketa arrisku larrian dauden pertsonei zuzenduta dago. Erabiltzaileak egoeraren kontzientzia eta aldatzeko motibazioa izateko premia ere ezarri da; horrek, printzipioz, kanpo utziko luke eskari baxuko edo atalase baxuko zerbitzuen prestazioa.. |
- Bazterketa- eta marjinazio-egoeran dauden pertsonentzako egoitza-zentroak (2.4.5) izaera pertsonal, sozial eta harremanei dagozkien narriadura larriak izan eta bazterketa egoeran dauden pertsonei zuzenduta daude, intentsitate ertain edo altuko laguntzak dituzten ostatu zerbitzu bat, gizarteratzera orientatutako esku-hartzeak egiteko (printzipioz eskaera baxuko zerbitzuen prestazioa alde batera utzi da). - Zorroak bi modalitate ezarri zituen: Egoera kronifikatuan dauden pertsonentzako egoitza zentroak eta gizarteratzeko egoitza zerbitzuak, horien artean bereizi behar dira gizarteratzea babesteko etxebizitzak eta gizarteratzeko egoitza zentroak. |
Etxeko indarkeriaren biktima izan diren emakumeentzako ostatu zerbitzua |
- Etxeko indarkeriaren biktima izan diren emakumeentzako harrera etxeak (1.9.1) aldi baterako eta iraupen laburreko zerbitzu gisa definitu dira, laguntza intentsitate baxukoak; langileak ez daude etengabe bertan, ezta horri atxikitako langile zehatzik ere. Etxeko indarkeriaren biktima izan diren emakumeei zuzenduta dago, indarkeria gainditzeko prozesuan baldin badaude eta babes neurririk behar gabe ostatu hartzeko aldi baterako alternatiba bat behar badute. |
- Etxeko indarkeriaren biktima izan diren emakumeentzako egoitza zentroak elkarbizitza gatazka handiak dituzten emakumeei zuzenduta daude (bereziki integritate fisiko edo emozionala arriskuan jartzen duten eta etxeko indarkeria pairatu duten emakumeei) eta babesgabetasun eta/edo bazterketa egoeran dauden beste emakume batzuei (bereziki arrazoi sozioekonomikoei eta pertsonalei lotutako egoera kritikoetan dauden emakumeei). Intentsitate ertain eta altuko laguntza eskaintzen dute, eta egonaldi laburrak (berehalako harrera zerbitzua) edo egonaldi ertainak izan daitezke (harrera zentroak). |
Aurreko taulatik, oro har, oinarrizko lau irizpide mugatzaile daudela ondorioztatzen da:
- Artatutako egoeren larritasuna; arrisku egoerak (gehienetan baina ez beti) lehen mailako udal zerbitzuei dagozkie, eta kasuan kasuko kontingentzia dagoela xedatzen den kasuetan (bazterketa, mendekotasuna, babesgabetasuna), edozein mailetan, orduan bigarren mailako arretako foru zerbitzuei dagokie.
- Arretaren intentsitatea; intentsitate baxuko zerbitzuen kasu ia gehienak lehen mailako arretari dagozkio, eta intentsitate altukoak, berriz, bigarren mailako arretari.
- Ostatu emateko baliabideetan, egonaldiaren iraupena; iraupen laburreko edo behin-behineko konponbideak, oro har, lehen mailako arretari dagozkio eta iraunkorrak edo iraupen luzekoak (salbuespenak salbuespen) bigarren mailako arretari.
- Ostatu baliabideetan garrantzitsua da, halaber, komunitatean integratzeari dagokion irizpidea; izan ere, lehen mailako arretako baliabide gehienak ohiko etxebizitzetan kokatuta izaten dira (gaueko harrera zentroen kasuan izan ezik).
D.Sistemaren gobernantza
Sistemaren gobernantzari dagokionez, Gizarte Zerbitzuei buruzko Legeak ezinbesteko bi figura edo organo ezarri ditu koordinatzeko eta egituratzeko:
-Alde batetik, 44. artikuluak Gizarte Zerbitzuen Erakunde Arteko Organoa sortzea ezarri zuen “Euskal Autonomia Erkidegoko herri administrazioen artean, instituzioen arteko lankidetza eta koordinazioa taxutzeko, eta Gizarte Zerbitzuen Euskal Sistemaren batasuna bermatzeko”. Organo horren funtzioen artean, besteak beste, hauxe aipatu da: “jarduerak bateratzeko, kalitateko kudeaketa eta arreta lortzeko eta Gizarte Zerbitzuen Euskal Sistema kohesionatzeko balio behar duten estrategia, jarraibide, egitura-osagai eta tresna nagusiak eztabaidatu eta zehaztea; foru- eta toki-araudien eta, kasua bada, arau autonomikoen parametro bateratuak zehaztea, sistemaren batasuna babestearren”. Horrez gain, Legeak ezarri duenez, Gizarte Zerbitzuen Erakunde arteko Organoak beharrezko giza baliabide eta baliabide teknikoak izango ditu dagozkion funtzioak ongi eta modu eraginkorrean garatzeko; hala ere, garapenerako araudiak (101/2010 Dekretua martxoaren 30ekoa, Gizarte Zerbitzuen Erakunde arteko Organoarena) soilik ezarri zuen (Eusko Jaurlaritzako) Gizarte Zerbitzuen Zuzendaritzak, dagozkion giza baliabide eta baliabide teknikoen bitartez, beharrezko arreta eta laguntza emango ziola Gizarte Zerbitzuen Erakunde arteko Organoari.
-Legearen VIII. Tituluko I. atalak (82-86 artikuluak) Gizarte Zerbitzuetako Zerbitzu eta Zentroen Goi Ikuskaritza arautu zuen, bigarren artikuluan aldarrikatutako eskubide subjektiboa benetan erabiltzen dela eta aplikagarri den ordenamendu juridikoa bete eta gordetzen dela bermatzeko. Besteak beste, Legeak honako funtzio hauek aipatu ditu: a) Gizarte-zerbitzuetarako eskubidea bermatzen duten oinarrizko baldintzak betetzen direla zaintzea.b) Gizarte Zerbitzuen Euskal Sistemak ematen dituen zerbitzu eta prestazioen maila nola egokitzen zaien Prestazio eta Zerbitzuen Zorroan ezarritako baldintzei begiratzea. eta c) Gizarte Zerbitzuen Euskal Sistemaren antolamendu orokorrean ezarritako baldintzak nola betetzen diren gizarte-zerbitzuen plangintza eta programazioari, erakunde zerbitzu-emaileak baimentzeari eta ikuskatzeari eta balorazio- eta diagnostiko-eginkizunei dagokienez begiratzea
.Sistemaren gobernantzari dagokionez, gizarte zerbitzuen euskal ereduaren ezaugarri bereizgarrietako bat gogoratu behar da: aldundiak bezalaxe, Euskal Autonomia Erkidegoko udalek beto gaitasuna daukate bete behar dituzten prestazioen Zorroari buruzko Dekretuan ezarritakoari dagokionez, eta horrek negoziatzeko botere nahiko handia ematen die. Hain zuzen ere, Gizarte Zerbitzuei buruzko Legearen 44. artikuluan ezarri zenez, Gizarte Zerbitzuen Euskal Sistemako Zerbitzuak eta Prestazioen Zorroa ezartzeko eta eguneratzeko hartzen diren erabakietan, nahitaezkoa da Herri Administrazioa
ri dagokion ordezkaritzak aldeko botoa ematea, erabakiak derrigorrik eragingo badu, berdin ordezkaritza hori Autonomia Administraziokoa, Foru Administraziokoa edo Toki Administraziokoa bada ere.
E.Plan Estrategikoaren diagnostikoa
Bukatzeko, Gizarte Zerbitzuen Plan Estrategikoan bertan dagoeneko aztertu diren elementuak direnez, eta horiei begira datozen urteetarako neurri eta jarduteko ildo zehatzak adostu direnez, oso modu laburrean jaso ditugu lehen mailako arretako gizarte zerbitzuen zenbait ahultasun, hain zuzen ere eredu komunitarioa eta, bereziki, prebentziozko ikuspuntua eta ikuspuntu sustatzailea bultzatu beharra planteatzerakoan antzeman ditugunak. Horren haritik, planaren diagnostikoak azaldu zuenez, “2017. urteari begira eta egoera ekonomikoak dakartzan mugen barruan, hainbat alderdi garrantzitsu eredu komunitariora egokitu behar dira,kontingentzia guztiei dagokienez (babesgabetasuna, bazterkeria, mendetasuna edo horiek izateko arriskua, eta ezgaitasuna)”. Horren haritik, arretaren pertsonalizazio, gertutasun, integralitate eta jarraitutasunari lotutako zenbait alderdi hobetzea proposatu zen, edo pertsona erabiltzaile eta jasotzaileen parte hartzearekin; horrek zuzeneko eragina dauka udal gizarte zerbitzuen jarduteko gaitasunean.
- Erreferentziazko figura, lagun egite soziala eta kasu koordinazioa sustatzea, lan egiteko eredu bat definituz, ekimen pribatuarekin eta bereziki, ekimen sozialarekin kolaborazioan.
- Oinarrizko gizarte zerbitzuen garapena (1.1 eta 1.4 artean), eta kudeaketa deszentralizatua (kasu honetan, oinarrizko gizarte zerbitzuen bitartez), zerbitzuak komunitate bakoitzaren ezaugarrietara egokituz eta prebentziozko ikuspegia eta zerbitzuak ingurura zabaltzea sustatuz (bisitak etxeetara bultzatuz, talde lana, komunitatearen baliabideak ezagutzea eta horiekin kolaboratzea, etab.).
- EELZri dagokionez, ezinbestekoa da gastu eta arreta orduen aurreikuspena lortzeko estrategia bat bultzatzea. Zerbitzuaren diseinuan berrikuntza eta malgutasunik eza, kostuek gora egitea, ezkutuko ekonomiaren lehiakortasuna eta prestazio ekonomikoen garapena, edo ordaintzeko betebeharra daukaten pertsonen parte-hartze ekonomikorako (“koordainketa”) irizpideak definitzea eredu komunitarioa garatzeko giltzarri den zerbitzu bat gelditu izanaren muinean egon daitezken alderdietako batzuk dira, eta, zehazki, arreta etxean eman eta prebentzio ikuspuntu berri bat hartzeko.
- Udal eskumeneko gainerako zerbitzuak finkatzea (egunekoa, gauekoa eta ostatu zerbitzuak) komunitate bakoitzaren ezaugarrietara egokitzeko gakoekin, prebentzio ikuspegiarekin eta ingurura irekiz, eta, posible den aldietan, oinarrizko gizarte zerbitzuekin konektatuz, existitzen diren baliabideak ahal bezainbeste aprobetxatzeko.
-Administrazio eskudunak zerbitzu sarea lurraldean hedatzeko lanean aurrera egitea, ezarpenerako irizpide egokienekin bat etorriz, eta administrazioak existitzen diren baliabideen banaketari eta lurraldearen ezaugarri eta beharrizanen ezagutzari erreparatuz (dagoeneko existitzen den sare batetik abiatuta erantzukizun publikoko sistema bat finkatzen ari da).
Lehen mailako arretakoak diren zerbitzu zehatzei dagokienez, planaren diagnostikoak honako hau adierazi zuen:
-Tutoretzapeko etxebizitza baztertuak izateko arriskuan dauden pertsonentzat (1.9.2) ez da berez existitzen, nahiz eta udal titulartasuneko zenbat zentrok, bazterketaren eta babes gabetasunaren esparruan, bilakaera hori izan dezakete.
-Adinekoentzako ostatu zerbitzuak −tutoretzapeko apartamentuak (1.9.3.) eta etxebizitza komunitarioak (1.9.4)− existitzen dira, baina oso gutxi garatu dira (bereziki tutoretzapeko apartamentuak) eta lurralde historikoen artean garapen desberdina izan dute. Beste alde batetik, Zorroari buruzko Dekretuan aurreikusitako pertsona hartzaileen perfilak desberdinak dira gaur egungoekin alderatuta, eta, gainera, zerbitzu horiek bultzatzea koherentea da arreta eredu komunitarioarekin; horrez gain, ezinbestekoa ere bada, lehen eta bigarren mailako arretako baliabideen artean oreka egokia sustatze aldera.
-Udal eskumeneko adinekoentzako eguneko arretarako zerbitzuak (1.7) existitzen dira, baina oso gutxi garatu dira eta lurralde historikoen artean oso modu desberdinean. Beste alde batetik, Zorroari buruzko Dekretuan aurreikusitako pertsona hartzaileen perfilak desberdinak dira gaur egungoekin alderatuta, eta, gainera, zerbitzu horiek bultzatzea koherentea da arreta eredu komunitarioarekin; horrez gain, ezinbestekoa ere bada, lehen eta bigarren mailako arretako baliabideen artean oreka egokia sustatze aldera.
-EELZ ezinbesteko zerbitzu bat da arreta eredu komunitarioa garatzeko eta, hala ere, bultzatzeko zenbait zailtasuni aurre egin behar die; desberdintasun handiak daude lurralde historikoen artean estaldurari, intentsitateari eta orduko prezioari dagokienez.
-Bazterketa baliabideak zenbait udalerritan kontzentratuta zeuden (baita oraindik ere). Bazterketa egoeran dauden pertsonen presentzia hiriburuetan oraindik handiagoa izango dela aurreikusi arren (agian, partzialki, baliabide gehiago ere badelako) orduan garrantzitsua da udal eskumeneko eguneko, gaueko eta ostatu zerbitzuak garatzea, pixkanaka, tamaina ertaineko edo tamaina handiko udalerri berrietan.
-Pertsona zaintzaileei laguntzeko zerbitzua eta gizarteratzea eta parte hartzea sustatzeko zerbitzua gizarte zerbitzuen esparruan ez daude orokortuta, eta lehenengo kasuan, hiru lurralde historikoetan foru finantzaketa handia daukate.
1.2.2.Euskadiko Toki Erakundeei buruzko Legea
Eusko Legebiltzarrak 2016ko apirilaren 7an onartutako testuak udalerrietako eskumenak jasotzen ditu, esaterako, gizarte zerbitzuen antolaketa, plangintza eta kudeaketari dagozkionak. Legeak, hala ere, udal jardun multzoari buruzko zenbait xedapen ere baditu, eta horrek araudi markoa eratzen du gizarte zerbitzuen kudeaketari eta zerbitzu horiek gainerako erakundeekin koordinatzeari dagokienez. Honako alderdi hauek nabarmendu behar dira:
- Udal kudeaketa lehenestea; hala ere, udalaz gaindiko erakundeekin elkartzeko formuletara jotzeko aukera ez da baztertzen. Bigarren artikuluak ezarri zuenez, tokiko zerbitzu publikoak “ahal dela, udalerriak emango ditu, legitimitate demokratiko zuzena duen instantzia den aldetik; eta, hala egitea bideragarria ez bada edo efizientzia edo eraginkortasunagatik bestelakorik komeni bada, orduan, udalerriek berek, udal-autonomiak bere-bereak dituen antolamendu-ahalen arabera eratutako beste toki-erakunde batzuek emango dituzte”. Testuak honako hau gaineratu zuen: “tokiko zerbitzu publikoak, lurralde historikoetako foru-arauen bidez arautzen denarekin bat, beste edozein toki-erakundek ere eman ahal izango ditu. Zerbitzuak udalez gaindiko toki-erakundeek eman behar badituzte, kontuan izango dira, beti, erakundeak osatuko dituzten udalerri guztien borondatea eta eskaera”.
Horren haritik, 10. artikuluak honako hau ezarri zuen: “udalerriek, gainera –autoantolaketarako ahalaren adierazgarri– obrak egiteko eta tokiko zerbitzu publikoak emateko elkarte gisako formuletara jotzeko eskubidea dute”.
-Udal autonomiako printzipioa. Laugarren artikuluak subsidiarietate printzipioa eta finantza nahikotasunaren printzipioa ezarri zituen toki araubideari buruzko printzipio zuzentzaile gisa. Horrez gain, eta, besteak beste, honako hauek ere aipatu dira: toki autonomiaren printzipioa, finantza autonomiaren printzipioa, autoantolaketaren printzipioa, herritarrek tokiko zerbitzu publikoetara iristeko berdintasuna izatearen printzipioa eta herritarrekiko hurbiltasunaren printzipioa. Artikulu berberak ezarri zuen euskal erakundeek, Ekonomia Itunaren markoan, udalerrien eta gainerako toki erakundeen nahikotasun finantzarioa bermatuko zutela ematen zaizkien eskumenak garatzeko eta toki erakundeei eskumenak ematen dizkion edozein arau edo lege onartzerakoan emandako eskumena benetan garatzeko behar den kasuan kasuko finantzaketa sistema aldatu beharko dela.
-Ildo beretik, bederatzigarren artikuluak honako hau ezarri zuen: “Udalek autonomia osoa daukate toki-interes publikoko gaiak antolatu eta kudeatzeko, ordenamendu juridikoaren barruan”. “Euskal udalek, beren autonomia propioaren eta ordenamendu juridikoak esleitutako eskumenen esparruan, politika propio eta berezituak taxutu eta aplikatu ahal izango dituzte, eta, hala badagokio, dauzkaten baliabideen araberako lehentasunak ezarriko dituzte”.
- Aldundien koordinazio lana 20.000 biztanle baino gutxiagoko udalerrietan zerbitzuak emateko. 97. artikuluak ezarri zuenez, “20.000 biztanle arteko udalerriek nahitaez emango dituzte toki araubidearen oinarrizko legerian ezarritako zerbitzuak, bai eta autonomia erkidegoko legeria sektorialaren ondorio direnak ere”. Artikulu berean ezarri zenez, hala ere, “Foru-aldundiek gutxieneko eta nahitaezko zerbitzu horiek koordinatu ahal izango dituzte. Horretarako, eta, ukitutako udalerriak ados badaude, bidezko iruditzen zaizkien kudeaketarako formulak proposatuko dituzte, zerbitzuak emateko egiazko kostuak eta kalitate-estandarrak optimizatzen ahalegintzeko. Edonola ere, lege honetan aurreikusitakoaren arabera, lehentasuna izango dute gutxieneko eta nahitaezko zerbitzuak kudeatzeko formula partekatuek”. “Foru-aldundiek gutxieneko eta nahitaezko zerbitzuren bat edo guztiak bere gain hartzen dituztenean, koordinaturiko udalerriek zerbitzuaren egiazko kostua ordaindu beharko dute, erabili dutenaren arabera”.
- Kudeaketa publikoa eraginkorragoa izateko elkartze formulak. Legearen 100. artikuluak adierazi zuenez, “toki erakundeek lankidetza hitzarmenak egin ahal izango dituzte bai beraien artean bai gainerako administrazioekin, kudeaketa publiko efizienteagoa lortzeko eta administrazio-bikoiztasunak ekidin edo ezabatzeko”. “Lankidetza-hitzarmenen helburua izango da: sektore edo biztanleria jakin bati bideratutako sustapen-politikak koordinatzea; aldeetako baten eskumeneko obra edo zerbitzuak burutzea; lege honetan zehaztutako eskumenak garatzeko –propioak, transferituak, eskuordetuak edo bestelakoak– behar diren egoitza, lokalak edo eraikinak partekatzea; ondarezko ondasunak erabiltzeko lagatzea eta lagapenak onartzea; prestazio-jarduerak garatzea; hala dagokionean, obra, ondasun eta zerbitzuen administrazio-kontratazioa arrazionalizatu eta zentralizatzeko mekanismoak jartzea; administrazio-zerbitzuak multzokatzea, eta, finean, aurrekoen antzeko beste edozein helburu lortzeko behar diren neurriak hartzea”.
- Partzuergoak, nahitaezko gutxieneko udal zerbitzuak modu partekatuan kudeatzeko formula lehenetsietako bat. 104. artikuluaren arabera, “udalerriek eta gainerako toki-erakundeek partzuergoak eratu ahal izango dituzte beste administrazio publiko batzuekin, tokiko zerbitzu publikoak emateko lanean lankidetza ekonomiko, tekniko eta administratiboaren inguruan guztien intereseko helburuak lortzeko. Beste administrazio publiko batzuek eta irabazi-asmorik gabeko erakunde pribatuek ere izango dute horrelako partzuergoetan parte hartzeko aukera, baldin eta partzuergoak osatzen dituzten administrazio publikoen interesekin bat datozen interes publikoak badituzte”. Artikulu berak gaineratu zuenez, “Partzuergoa izango da udalerrien gutxieneko eta nahitaezko zerbitzuak modu partekatuan kudeatzeko hobetsiko den formuletako bat, beharrezkoa jotzen denean udalerriaren aldetik zerbitzuaren egiazko kostuak edo kalitate-estandarrak hobetuko dituen erakunde-mailako konponbide bat eskaintzea”. Horrez gain, foru aldundiak koordinazio lanak egin behar dituenenean hobetsiko den formuletako bat ere izango da.
- Baldintzarik gabeko finantzaketa. Udal finantzaketari dagokionez, 111. artikuluak honako hau ezarri zuen: “Orokorrean, udalerrien eta gainerako toki-erakundeen finantzaketa baldintzarik gabekoa izango da”. Baldintzatutako finantzaketa mekanismoak, Toki Autonomiako Gutun Europarraren printzipioekin bat etorriz, soilik ezarri ahal dira salbuespen gisa, tokiko edo erkidego mailako arau xedapenen bitartez edo erakundeen (foru edo erkidego mailakoak) diru-laguntza politika zehatzen bitartez, betiere zenbait eskakizun betetzen badira.